Ein anderes Budget ist nötig!

Öffentliche Budgets brauchen transparente und demokratische Budgeterstellungs- und Steuerreformprozesse. Die Einführung des europäischen Semesters und die europäischen Fiskalregeln haben den Budgeterstellungsprozess maßgeblich verändert. So beschließen die Abgeordneten nationaler Parlamente die Budgets ihrer Länder formal zwar noch immer, jedoch erst nachdem die Europäische Kommission ihre Reformvorschläge eingebracht hat. Das Mitsprache- und Mitwirkungsrecht der Europäischen Kommission - einer nicht-demokratisch legitimierten Institution - über die Frage der Sanierung von Budgets bzw. über die Ausgabenschwerpunkte für öffentliche Gelder ist stark gewachsen. Dagegen kommt dem Europäischen Parlament in diesem Prozess überhaupt keine Rolle zu. 

• Wer erstellt und entscheidet über das österreichische Budget?
• Das "Europäische Semester" und die europäischen Fiskalregeln
• Kritik des aktuellen Budgetprozesses und Vorschläge zur Demokratisierung

Wer erstellt und entscheidet über das österreichische Budget?

Der jährliche Budgetprozess besteht auf Bundesebene aus zwei Teilen. Im Frühjahr wird ein mehrjähriger Finanzrahmen für vier Jahre im Voraus beschlossen, der die Ausgabenobergrenzen festlegt. Ein dementsprechendes Papier (das Stabilitätsprogramm) wird auch zur Europäischen Kommission nach Brüssel gesandt und dort auf die Vereinbarkeit mit den europäischen Regeln geprüft (siehe Europäisches Semester). Für gewöhnlich wird im Herbst von dem oder der FinanzministerIn nach Verhandlungen mit allen BereichsministerInnen zuerst dem MinisterInnenrat und dann dem Parlament ein Budgetentwurf vorgelegt. Auf die Budgetrede des Finanzministers oder der Finanzministerin (üblicherweise im Oktober) folgt ein Diskussionsprozess über das Budget in den parlamentarischen Ausschüssen. Im Budgetausschuss laden die verschiedenen Parteien ExpertInnen zur Bewertung des vorgelegten Budgets vor. VertreterInnen der Zivilgesellschaft werden kaum eingeladen. Das Budgethearing an sich ist öffentlich, der Budgetausschuss selbst generell aber nicht. Nach zwei weiteren Debatten im gesamten Nationalrat wird über den Budgetentwurf abgestimmt. Die Nationalratsabgeordneten der jeweiligen Regierungsmehrheit stimmen dem Bundesvoranschlag meist mit kleinen Änderungen zu. Das ist in vielen anderen Staaten keineswegs so. In Schweden, Deutschland oder den USA hat das Parlament bei der Erstellung des Budgets eine viel aktivere Rolle. Im Oktober muss seit neuestem auch ein Dokument mit den vorläufigen Eckpunkten der Budgetplanung für das kommende Jahr zur Prüfung an die Europäische Kommission gesandt werden. Je nachdem, wie weit das Budget von den europäischen Vorgaben abweicht, kann die Europäische Kommission bzw. der Rat der FinanzministerInnen in den nationalen Budgetprozess eingreifen und Änderungen verlangen. Die formale Abstimmung über das Bundesbudget erfolgt durch die Abgeordneten zum Nationalrat und kann von europäischer Seite auch dann nicht verhindert werden, wenn auf das europäische Verlangen nicht eingegangen wird. Um gesamtstaatlich die europäischen Erfordernisse zu erfüllen, wurden im Österreichischen Stabilitätspakt Zielvorgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden vereinbart. Die starke Fokussierung auf Budgetdisziplin durch die europäischen Fiskalregeln (Six Pack, Two Pack, Stabilitäts- und Wachstumspakt, Schuldenbremse) und auf Kontrollmechanismen durch das "Europäische Semester" hat massive gesamtgesellschaftliche Auswirkungen. Die Erstellung von öffentlichen Budgets ist heute in ein enges neoliberales Korsett eingebunden, in dessen Zentrum in erster Linie der Abbau von Schulden und das Erreichen niedriger Neuverschuldungsquoten steht. Dieses Korsett soll sicherstellen, dass BürgerInnen immer weniger Möglichkeiten haben, ihnen wichtige gesellschaftliche Anliegen durchzusetzen und die Politik immer weniger Möglichkeiten haben soll, auf Forderungen von BürgerInnen einzugehen. Das macht Bemühungen Budgetprozesse partizipativer bzw. demokratischer zu gestalten schwieriger. Menschen mit großen Vermögen und einflussreiche Gruppierungen können weiterhin mittels Lobbyismus auf den komplexen und intransparenten Prozess Einfluss nehmen. Gruppierungen mit geringen oder keinen finanziellen Mitteln oder gesellschaftliche Randgruppen können ihre Anliegen (die sie auch bisher schwer einbringen konnten) nicht mehr vor Ort adressieren. Damit entsteht ein Machtgefälle innerhalb der Gesellschaft, das dem Wesen und der Idee der Demokratie widerspricht. Nicht umsonst gilt das Budget als "Königsrecht des Parlaments", also der VolksvertreterInnen.

Das "Europäische Semester" und die europäischen Fiskalregeln

Das "Europäische Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik" wurde 2011 eingeführt, damit effektiver in die nationale Wirtschaftspolitik inklusive Budgeterstellungsprozess eingegriffen werden kann. Es entstand auf Vorschlag der Europäischen Kommission und besteht aus einer festen Abfolge. Im November wird von der Europäischen Kommission der Jahreswachstumsbericht vorgestellt. Dieser analysiert die wirtschaftliche Lage der gesamten EU sowie der einzelnen Mitgliedsstaaten und beinhaltet Vorschläge für die wirtschaftspolitischen Prioritäten des kommenden Jahres. Parallel dazu wird ein "Alarmmechanismusbericht" erstellt, der makroökonomische Ungleichgewichte in den Mitgliedsstaaten aufspüren soll. In einem weiteren Bericht werden die Budgetpläne der Mitglieder der Eurozone analysiert und bewertet. Im März einigt sich der Europäische Rat auf die wichtigsten wirtschaftspolitischen Prioritäten, wobei bisher stets dem Vorschlag der Kommission gefolgt wurde. Bis April müssen die Mitgliedsstaaten ihre sogenannten nationalen Reform- sowie Stabilitätsprogramme vorlegen. Erstere dienen der allgemeinen Wirtschaftspolitik, letztere ihren mittelfristigen Haushaltsplänen. Diese dienen als Grundlage für die länderspezifischen Empfehlungen, welche von der Kommission im Mai für jeden einzelnen Mitgliedstaat erarbeitet und vorgestellt werden. Sie werden im ECOFIN-Rat (Rat der FinanzministerInnen) im Juni behandelt und vom Europäischen Rat Anfang Juli beschlossen. Sollte es im vergangenen Jahr zu Abweichung bei den Budgetvorgaben gekommen sein, eröffnet (oder verschärft) die Kommission gleichzeitig (laufende) Defizitverfahren. Wenn gegen Eurozone-Staaten Defizitverfahren eröffnet (oder geändert) werden, müssen sie relativ rasch sogenannte Wirtschaftspartnerschaftsprogramme mit detaillierten Umsetzungsmaßnahmen vorlegen. Letztlich kann die Europäische Kommission Sanktionen und Geldstrafen gegen Mitgliedsstaaten erlassen, wenn die Budgetwerte und Maßnahmen weiterhin nicht den Regeln entsprechen. Soweit der formale Ablauf des europäischen Semesters.

Kritik des aktuellen Budgetprozesses und Vorschläge zur Demokratisierung

Ein Wirtschaftsraum, der eine gemeinsame Währungspolitik hat, braucht grundsätzlich eine gemeinsame und koordinierte Fiskal- und Wirtschaftspolitik bzw. Ausgleichsmechanismen, um wirtschaftlichen Ungleichgewichten, die innerhalb des Wirtschaftsraumes entstehen können, entgegen zu steuern. Bei der Einführung des Euro (2002) wurde darauf im wesentlichen verzichtet. Diese fehlende Koordination der Wirtschafts- und Sozialpolitik wurde damals von vielen kritischen Stimmen angesprochen. Seit dem Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise wurden in erster Linie Kontrollmechanismen eingeführt, die im Hinblick auf Inhalte, Fokus, Prozess und Beteiligte höchst problematisch sind.

Der Fokus auf Kürzungspolitik und Strukturreformen ist zu ändern

Die mit dem europäischen Semester verstärkte Überwachung der Wirtschaftspolitik erweist sich als sehr einseitig: im Fokus stehen dabei vorrangig die öffentlichen Haushalte und hier in erster Linie die Ausgabenseite. Dieser eingeschränkte Blick auf die öffentlichen Haushalte schreibt sich in die EU-weite Erzählung ein, dass zu hohe Sozialausgaben die Ursache für die relativ hohe Verschuldung öffentlicher Haushalte sei. Dementsprechend empfiehlt die Europäische Kommission (EK) den Mitgliedsländern vor allem Ausgabenkürzungen, teilweise sogar für Bereiche, die nicht in ihrem Kompetenzbereich liegen (u.a. Reformen im Bereich der sozialen Sicherungssysteme, Pensionssysteme oder die Gestaltung der Arbeitsmärkte wie z.B. die Erhöhung des Pensionsalters von Frauen, Lohnkürzungen im öffentlichen Sektor, längere Arbeitszeiten, Kürzungen im Sozial- und Gesundheitsbereich etc.). Darüber hinaus gibt es keine Kohärenz zwischen den in "Europa 2020" vereinbarten Zielen z.B. im Hinblick auf die Reduktion der Arbeitslosigkeit, Armutsbekämpfung oder auch umweltrelevante Themen und den Strukturreformmaßnahmen, welche die EK vorschlägt und die im Falle der Nichteinhaltung von jenen Mitgliedsländern, die sich im Defizitverfahren befinden auch mit Sanktionen durchgesetzt werden können.

Eine zielführende Koordination der Wirtschafts-, Fiskal- und Währungspolitik auf europäischer Ebene müsste aus unserer Sicht ganz anders aussehen - nämlich folgendermaßen:

• Es braucht eine echte Koordinierung der Wirtschaftspolitik, deren Fokus breiter angelegt sein muss. Das heißt nicht nur die Ausgabenseite von öffentlichen Budgets ist in den Blick zu nehmen, sondern auch die Einnahmenseite. Auch darf der Blick nicht nur auf das Exportwachstum gerichtet sein, sonst geht die ökonomisch weitaus relevantere europäische Gesamtnachfrage verloren. 
• Das Europäische Parlament als einziges direkt gewähltes Gremium muss auch in der Wirtschaftspolitik tonangebend werden. Die Kommission soll Empfehlungen auf der Basis eines vom Europäischen Parlament erarbeiten Kriterienkatalogs (z.B. Prioritäten im Rahmen des Jahreswachstumsberichtes) abgeben, und zwar nur dort, wo sie auch Kompetenzen hat. Die Empfehlungen der Europäischen Kommission müssen viel stärker die Ungleichgewichte in Form von Importdefiziten (= Exportüberschüssen) in den Blick nehmen und Vorschläge zu deren Abbau machen. Die Empfehlungen müssen auch im Einklang mit den in "Europa 2020" definierten Zielen sein. 
• Derzeit darf die EK bei Empfehlungen, die nicht in ihren Kompetenzbereich fallen, keine Sanktionen androhen oder umsetzen. Allerdings gibt es Pläne das mittels der sogenannten Wettbewerbspakte zu verändern. Diese sind daher strikt abzulehnen.
• Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung in Verbindung mit der Erreichung von sozialen und ökologischen Zielen (Verringerung von Arbeitslosigkeit und Armut, Senkung des CO2 Ausstoßes) muss seitens der EK und des Europäischen Rates stärker in den Blick genommen werden. Diese Ziele sind nur mit entsprechenden öffentlichen Investitionen in den Aus- und Umbau der sozialen und ökologischen Infrastruktur bzw. mit einer umfassenden EU-weiten Reduktion der Arbeitszeit bei vollem Lohnausgleich für niedrige und mittlere Einkommen erreichbar. Neben der Mobilisierung zusätzlicher öffentlicher Gelder über Vermögenssteuern auf der Ebene der Mitgliedsstaaten sollen diese durch die Einführung EU-weiter Steuern u.a. für Finanztransaktionen, auf CO2, Kerosin etc. ergänzt werden.
  
  

Parlamente müssen über Budgets und Wirtschaftspolitik entscheiden

Bei der Erarbeitung der gesamtwirtschaftlichen Ziele und der wirtschaftspolitischen Ausrichtung der Union - die Europäische Kommission stellt diese jeweils im November des Kalenderjahres für das Folgejahr vor - sind weder nationale Parlamente noch das Europäische Parlament eingebunden. Diese demokratische Schieflage muss korrigiert werden - u.a. durch folgende Schritte, die gleichzeitig umzusetzen sind:

• Das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss sollen Vorschläge für die zukünftige Ausrichtung der Wirtschaftspolitik erstellen.
• Auch die 28 nationalen Parlamente sind in die Erarbeitung von Vorschlägen für die Ziele der europäischen Wirtschaftspolitik einzubinden. Sie sollen bis zum Sommer jedes Jahres Vorschläge für die zukünftige Ausrichtung der Wirtschaftspolitik erarbeiten. 
• Die Europäische Kommission berücksichtigt diese Vorschläge bei der Erarbeitung eines Vorschlages für das Folgejahr. 
• Der Vorschlag wird dem Europäischen Parlament vorgelegt. Dieses entscheidet über die Definition der gesamtwirtschaftlichen Ziele bzw. die wirtschaftspolitische Ausrichtung mit. In Zukunft darf es keine wirtschaftspolitischen Entscheidungen ohne die Einbindung und Mitentscheidung des Europäischen Parlaments mehr geben.
• Die 28 nationalen Parlamente müssen ebenfalls vorab in den Budgeterstellungsprozess eingebunden sein. Die länderspezifischen Empfehlungen der Mitgliedsländer, welche die Europäische Kommission im Frühjahr erstellt, müssen vor der Behandlung im ECOFIN bzw. dem Beschluss durch den Europäischen Rat im Juni jedes Jahres in den 28 nationalen Parlamenten jeweils diskutiert werden können, so dass die nationalen RegierungsvertreterInnen gegebenenfalls eingebunden werden können. Bei diesen Empfehlungen muss es aber vor allem auch eine Diskussion und Abänderungsmöglichkeiten im Europäischen Parlament geben. 
  
  

Mehr Beteiligungsmöglichkeiten der Zivilgesellschaft bei der Wirtschafts- und Budgetpolitik 

Transparente und demokratische Budget- und Wirtschaftspolitiken erfordern nicht nur eine stärkere Beteiligung der Parlamente sondern auch eine stärkere Beteiligung und Einbindung von zivilgesellschaftlichen Organisationen. Um echte Beteiligung zu ermöglichen ist zum einen der Zugang zu Daten und Informationen eine zentrale Voraussetzung. Zum anderen braucht es transparente und nachvollziehbare Beteiligungsprozesse. In einem ersten Schritt fordern wir: 

• ein Informationsfreiheitsgesetz, in dem das Recht auf Zugang zu Informationen über die Verwendung aller öffentlichen Mittel - auf Gemeinde-, Landes- und Bundesebene - als zentraler Bestandteil verankert ist. BürgerInnen müssen die Möglichkeit haben, nachvollziehbar und verständlich (z.B. online, gegliedert nach Ausgabenbereichen bzw. Projekten) einzusehen, für welche Leistungen öffentliche Gelder ausgegeben werden. 
• die Einbindung zivilgesellschaftlicher Organisationen für die Erarbeitung von "wirkungsorientierten Budgets" in einer klaren und transparenten Weise.
• die Einladung von zivilgesellschaftlichen Organisationen zu einem öffentlichen Hearing seitens des Budgetausschusses des Nationalrats (bzw. auch auf Länderebene) und zwar sowohl im Frühjahr, wenn es um die langfristige Budgetplanung geht, als auch im Herbst, wenn es um das Budget für das kommende Jahr geht.
• den Beitritt Österreichs zum "Open Government Partnership"  und
• die Einrichtung eines unabhängigen Beirats zur Umsetzung von Gender-Budgeting. Um das Ziel eines geschlechtergerechten Budgets zu erreichen, ist aus unserer Sicht die Einsetzung eines solchen Rates notwendig. Dieses Gremium soll unabhängig agieren, die Erstellung eines Genderberichts unterstützend begleiten und jährlich Empfehlungen an die Regierung aussprechen. Die Besetzung soll zu 50% durch die Frauenministerin (der die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Gleichstellung obliegt) erfolgen. 50% der Mitglieder sollen zivilgesellschaftliche bzw. wissenschaftliche AkteurInnen stellen. Auf Regierungsseite ist die Institutionalisierung von Gender Budgeting im Bundeskanzleramt (BKA) und im Frauenministerium vorzusehen. Diese Stelle soll eng mit der Wirkungscontrollingstelle des BKA zusammenarbeiten. Zusätzlich dazu soll auch ein Gender-Budget Forum mit breiter öffentlicher Beteiligung eingerichtet werden, im Rahmen dessen Diskussionen mit den MinisterInnen über die Gleichstellungswirkung des Budgets stattfinden und Vorschläge zur Förderung der Gleichstellung von Seiten der Zivilgesellschaft und der Bevölkerung eingebracht werden können.